Informe del Comité de Administración de Juzgados y Manejo de Casos
de la Conferencia Judicial
en cuestiones de intimidad y acceso público a los expedientes electrónicos de casos.

[original en Ingles: www.uscourts.gov/Press_Releases/att81501.pdf ]

La Conferencia Judicial de Estados Unidos pidió a su Comité de Administración de Juzgados y Manejo de Casos que examinara las cuestiones relacionadas con la intimidad y el acceso público a expedientes electrónicos de casos. En respuesta a la solicitud, el Comité de Administración de Juzgados y Manejo de Casos estableció un subcomité especial para ese propósito. Este subcomité, cuyo nombre es Subcomité de Intimidad y Acceso Público a Expedientes Electrónicos de Casos, file integrado por cuatro miembros del Comité de Administración de Juzgados y Manejo de Casos: el juez John W. Lungstrum, del Distrito de Kansas, presidente; el juez Samuel Grayson Wilson, del Distrito de Virginia Occidental; el juez Jerry A. Davis, magistrado, del Distrito Norte de Mississippi; y el juez J. Rich Leonard, del Tribunal de Quiebras del Distrito Oriental de Carolina del Norte, así como por sendos miembros de cada uno de los otros cuatro comités de la Conferencia Judicial (enlaces con comités): el juez Emmet Sullivan, del Distrito de Columbia (enlace con el Comité de Derecho Penal); el juez James Robertson, del Distrito de Columbia (enlace con el Comité de Automatización y Tecnología); la juez Sarah S. Vance, del Distrito Oriental de Luisiana, enlace con el Comité de Administración del Sistema de Quiebras; y Gene W. Laife, del bufete de Liskow and Lewis, en Nueva Orleans, Luisiana, enlace con el Comité de Reglas Procesales. Al cabo de un largo proceso que mas adelante se describe, el Subcomité de Intimidad y Acceso Público a Expedientes Electrónicos de Casos redactó un informe que presenta recomendaciones para la formulación de normas relativas a la intimidad y el acceso que sean de uso común en todo el sistema judicial.

Los otros cuatro comités consideraron el informe y presentaron sus comentarios al pleno del Comité de Administración de Juzgados y Manejo de Casos. Después de considerar cuidadosamente esos comentarios y los de sus propios miembros, el Comité de Administración de Juzgados y Manejo de Casos hizo varias modificaciones al informe del subcomité e hizo suyo el informe así enmendado.

Breve historia del estudio de las cuestiones de intimidad realizado por el Comité

El Comité de Administración de Juzgados y Manejo de Casos, por medio de su Subcomité de Intimidad y Acceso Público a Expedientes Electrónicos de Casos (llamado en lo sucesivo simplemente el Subcomité), inició en junio de 1999 su estudio de asuntos relacionados con la intimidad y la seguridad desde la perspectiva del acceso electrónico público a información contenida en expedientes de casos. Ha celebrado numerosas reuniones, sostenido conferencias telefónicas y recabado información de peritos y figuras académicas en el campo de la intimidad, así como de usuarios de los juzgados, entre ellos jueves, escribanos y dependencias oficiales. Como fruto de estas consultas y deliberaciones, el Subcomité formuló en mayo de 2000 varias opciones para la creación de una norma de intimidad y acceso electrónico para todo el sistema judicial, y las presentó al pleno del Comité de Administración de Juzgados y Manejo de Casos y a los otros cuatro comités en ocasión de sus reuniones del verano de 2000. El Subcomité utilizó los comentarios y reacciones de los comités para depurar y afinar las opciones inicialmente propuestas.

En noviembre de 2000, el Subcomité elaboró un documento titulado "Solicitud de Comentarios sobre Intimidad y Acceso Público a Expedientes Electrónicos de Casos". Este documento contiene las opciones que el Subcomité, tras de recibir y estudiar los comentarios de 103 comités, consideró viables. El Subcomité publicó este documento y solicitó comentarios publicó al respecto entre el 13 de noviembre de 2000 y el 26 de enero de 2001. Se estableció un sitio en la Internet, www.privacy.uscourts.gov con el fin de dar a conocer el documento y recabar comentarios. Se recibió un total de 242 comentarios, provenientes de una amplia variedad de interesados, entre ellos ciudadanos particulares, grupos de defensa de los derechos de intimidad, periodistas, investigadores privados, abogados, revendedores de información y representantes de la industria de servicios judiciales. Esos comentarios --en su forma original y en resumen--pueden consultarse en el sitio electrónico antes indicado.

El 26 de marzo de 2001 el Subcomité celebró una audiencia pública con el fin de llegar a entender mejor las cuestiones de intimidad y acceso. Quince personas que habían presentado comentarios por escrito hicieron uso de la palabra y respondieron a las preguntas que los miembros del Subcomité les hicieron. El Subcomité se reunió después de la audiencia pública, consideró los comentarios formulados y llegó a un acuerdo sobre las recomendaciones que se presentan en este documento.

Se supone que los expedientes de los casos en juzgados federales, a menos que estén sellados o que el acceso a ellos esté restringido por la ley, los reglamentos federales o alguna norma de la Conferencia Judicial, estén a la disposición del público, que puede inspeccionarlos y copiarlos. Véase Nixon contra Warner Communicat¡ons, Inc., 435 U.S. 589 (1978) (que falló que existe el derecho consuetudinario de "inspeccionar y copiar registros y documentos públicos, incluso registros y documentos judiciales"). La tradición de acceso público a los expedientes de casos en tribunales federales está también firmemente arraigada en principios constitucionales. Véase Richmond Newspapers, Inc. contra Virginia, 448 U.S. 555, 575-78 (1980). No obstante ello, los derechos de acceso público no son absolutos y al tomar decisiones relativas a la divulgación y diseminación de expedientes de casos, los tribunales buscan equilibrar esos derechos con la intimidad de los interesados. Al igual que los derechos de acceso público, la autoridad para proteger la intimidad personal y otros intereses legítimos al no divulgar información se basa en el derecho consuetudinario y los principios constitucionales. Véase Nixon 435 U.S., 596 ("[T]odo tribunal tiene la potestad de supervisar sus propios registros y expedientes, y el acceso se ha denegado en casos en que los expedientes del tribunal pudieron haber servido de medio para fines impropios").

La expresión "expedientes de casos" (ya sean electrónicos o impresos) significa el conjunto de documentos oficialmente radicados por los litigantes o el tribunal en el contexto del litigio, los asientos en el libro diario que catalogan esas radicaciones, y las transcripciones de diligencias judiciales. Por lo general, los expedientes de casos no incluyen información de otros tipos, entre ellos información que haya salido a relucir durante la fase probatoria pero que no se haya radicado como prueba, pruebas que no hayan sido admitidas como tales en juicio, borradores o apuntes de jueces o empleados del tribunal, y diversos documentos a veces conocidos como materiales "de mano izquierda". A los documentos sellados, aunque sean parte de un expediente, sólo se puede tener acceso mediante mandamiento judicial.

Ciertos tipos de casos, categorías de información y documentos específicos pudieran exigir que se les proteja de manera especial del acceso público ilimitado, como se explica mas detalladamente en las secciones sobre expedientes de casos civiles, penales, de quiebra y de apelaciones. Véase Secretaría de Justicia de Estados Unidos contra Reporters Committee for Freedom of the Press, 489 U.S. 749 (1989) (en que se observa que la tecnología pudiera afectar el equilibrio entre el derecho de acceso y el derecho a la intimidad y la seguridad). En buena medida, estas recomendaciones dan por sentado que abogados y litigantes actúan en defensa de sus intereses y sus representados. Ello pudiera exigir una labor educativa por parte de los tribunales para informar a los abogados y al público de que los documentos que se radican en casos federales pudieran estar a la disposición del público en la Internet.

También es importante destacar que los tribunales federales no están obligados a brindar acceso electrónico a expedientes de casos (suponiendo que existan expedientes impresos) y que estas recomendaciones no crean ningún derecho a ese acceso. Como cuestión práctica, durante este período de transición en que los tribunales están poniendo en práctica nuevos métodos, el acceso a los casos de distintos tribunales pudiera ser desigual como resultado del uso de distintos sistemas tecnológicos. No obstante ello, los tribunales federales reconocen que el público debe compartir los beneficios de la tecnología de la información, que incluyen, desde luego, un acceso mas eficiente a los expedientes de casos ante los tribunales.

Estas recomendaciones proponen opciones para normas de intimidad que el Comité de Administración de Juzgados y Manejo de Casos (llamado en lo sucesivo simplemente el Comité) estima que pueden ofrecer soluciones a cuestiones actuales de intimidad y acceso. En la medida en que algunos tribunales están experimentando en estos momentos con procedimientos diferentes de los que se presentan en este documento, esos tribunales debieran replantearse esos procedimientos a la luz de las normas que en el presente documento se bosquejan. El Comité reconoce que la tecnología se encuentra en un estado de cambio constante y que es posible que estas recomendaciones tengan que reexaminarse y revisarse con frecuencia.

La norma que se recomienda que la Conferencia Judicial adopte es la siguiente:

Principios generales

Deben existir en los tribunales federales normas congruentes, de envergadura nacional, que garanticen la aplicación de la misma protección a la intimidad y las mismas presuposiciones de acceso, independientemente del tribunal federal que sea custodio del expediente de un caso particular.

Todos los litigantes en tribunales federales deben recibir aviso de estas normas nacionales para que estén conscientes del hecho de que los materiales que radiquen en diligencias judiciales federales pudieran publicarse en la Internet.

Es preciso informar a los abogados de estas normas y del hecho de que deben proteger a sus representados mediante un examen minucioso de los documentos que radican en los tribunales federales destinado a detectar información delicada y privada, y mediante la presentación de pedimentos apropiados para evitar el acceso electrónico a esos documentos en los casos en que ello sea necesario.

A menos que se indique lo contrario, estas normas se aplican tanto a los expedientes impresos como a los electrónicos.

Estas normas no afectan el acceso electrónico a las páginas del libro diario por medio de PACERNet ni a los dictámenes de los tribunales en sus respectivos sitios electrónicos.

Estas normas no afectan ni limitan la disponibilidad de expedientes de casos en los propios tribunales.

Estas normas no abrigan la intención de crear un derecho privado de acción ni de limitar la aplicación de la Regla 11 del Reglamento Federal de Procedimiento Civil.

Tipos de casos

La recomendación plantea el acceso electrónico liberal, desde sitios remotos, a expedientes de casos civiles; al mismo tiempo, toma medidas para proteger la intimidad personal. El acceso electrónico remoto será posible únicamente por medio del sistema PACERNet, que exige la inscripción del usuario con el centro de servicio de PACER y el uso de una clave de registro y contraseña. Esto crea una pista electrónica que, en caso de que surgiera algún problema, puede seguirse para determinar quién tuvo acceso a cierta información. Esta recomendación también plantea que cierta información personal, capaz de identificar a la persona en cuestión, no se incluya en los documentos judiciales, ya sean electrónicos o impresos. Por ejemplo, de ser necesario incluir el número de Seguro Social de alguien en un documento, únicamente se utilizaran las cuatro últimas cifras de ese número, ya sea que el documento vaya a radicarse electrónicamente o físicamente en el tribunal. Si es preciso hacer mención de un hijo menor, únicamente se utilizarán las iniciales de ese hijo; si es necesario citar la fecha de nacimiento de alguien, únicamente el año debe indicarse; y si los números de cuentas fuesen pertinentes, únicamente las cuatro últimas cifras han de emplearse en el documento. Se espera que a medida que los tribunales formulen sus propias reglas e instrucciones para la radicación electrónica de casos, éstas incluyan indicaciones de la manera en que los litigantes deben mutila los datos que permiten la identificación personal. Las mismas reglas se aplicarán a los tribunales que reproducen imágenes de documentos.

El acceso electrónico remoto igual al acceso en los propios tribunales obligará a abogados y a litigantes pro se a proteger sus intereses mediante la cuidadosa determinación de la absoluta necesidad de radicar ciertos documentos que contienen información privada y delicada, o mediante pedimentos de protección o de mandamientos judiciales para sellarlos. También quedará a discreción de los jueces la protección de la intimidad y la seguridad, de plantearse esas inquietudes en los distintos casos. Sin embargo, la experiencia de los tribunales que han estado utilizando el sistema de radicación electrónica de casos y de los tribunales que reproducen imágenes de documentos para hacerlos electrónicamente accesibles que esa dependencia en la discreción judicial no ha presentado problemas y no ha supuesto un aumento apreciable en el número --ni tampoco la modificación de la índole-- de los pedimentos de mandamientos judiciales para sellar documentos. Los tribunales que han hecho accesibles los expedientes de sus casos por medio de PACERNet también pueden dar fe de que prácticamente no ha habido problemas de intimidad.

La norma que se recomienda es bien sencilla ("lo que es público, es público") y de aplicación cómoda y congruente en todo el país. Pondrá a todos los litigantes en casos civiles pendientes antes tribunales "en una misma cancha", por así decirlo, ya que hará posible que los abogados que no estén cerca del tribunal en que se ventila su caso tengan acceso fácil a la información que buscan. Ofrecer acceso electrónico y en el propio tribunal a la misma información aprovechará más efectivamente la tecnología de que disponen los tribunales y permitirá a los escribanos atender mas eficazmente a los abogados y al público en general. Además, pudiera prevenir el posible desarrollo de una industria especializada, encabezada por revendedores de información que, si se restringiese el acceso electrónico remoto, pudieran ir al tribunal, copiar los expedientes, colocar la información en un sitio electrónico privado y cobrar por el acceso a ese sitio, lucrando así con la venta de información pública y socavando las restricciones destinadas a proteger la intimidad.

Las otras opciones que se articulan en el documento que se sometió a la consideración de los comités y el público en general presentaban distintos problemas. Se reachazó la idea de definir los documentos que deberían incluirse en el archivo público por cuanto ellos obligaría a los tribunales a restringir el acceso en sus instalaciones a información que tradicionalmente ha sido accesible. Ello habría tenido como resultado menor acceso general en una era tecnológica como la nuestra en que el mayor acceso es fácil de lograr. También habría exigido determinar --tarea de por sí bien difícil-- qué información se debe incluir en los expedientes públicos.

El Comité consideró seriamente y debatió a fondo la idea de establecer grados de acceso a documentos electrónicos (es decir, el acceso de usuarios específicos a ciertos documentos dependería de la posición del usuario en el caso). El Comité finalmente decidió que las restricciones basadas en grados de acceso resultaban demasiado complicadas en comparación con la protección de la intimidad que ofrecían. Sería difícil, por ejemplo, prohibirle a un usuario que tiene acceso pleno a toda la información del caso --una de las partes, por ejemplo-- que baje la información restringida y la disemine a otros sin ese grado de acceso. Además, los niveles de acceso se aplicarían únicamente a los expedientes electrónicos y no a los expedientes impreso en el propio tribunal, lo que obviamente da pie a inequidad en el acceso y pudiera ocasionar L creación de esa industria especializada de reproducción y difusión de información extraída de lo expedientes del tribunal a que aludimos antes.

Varias razones aconsejaron no intentar enmendar el Reglamento Federal dc Procedimiento Civil. Primeramente, esas enmiendas demorarían varios años en tener vigencia y el Comité concluyó que las cuestiones de intimidad exigían atención inmediata. Se consideró le necesidad de una disposición en la Regla 11 del Reglamento Federal de Procedimiento Civil que sancionase a abogados o litigantes que, como táctica, intencionalmente incluyesen en su< documentos información procaz o embarazosa, ajena al caso, con la intención de difundirla por medio de la Internet. El Comité finalmente llegó a la conclusión de que, al menos por e momento, el texto de la Regla 11 del Reglamento Federal de Procedimiento Civil y las facultades intrínsecas de los tribunales son suficientes para evitar estas situaciones y para hacer valer las normas de protección de la intimidad.

Como ya quedó dicho, esta recomendación pone a los casos del Seguro Social er categoría distinta de la de otros casos civiles. La recomendación limita el acceso electrónico remoto. No obstante ello, prevé la existencia de un expediente electrónico reducido a su mínima expresión que contendría documentos tales como la demanda, la contestación y pedimentos ( peticiones de ambas partes, pero no el expediente administrativo y que, además, el tribuna podría utilizar con fines estadísticos y de manejo de casos en general. Esta recomendación también permite que los litigantes en casos del Seguro Social radiquen documento electrónicamente --salvo el historial administrativo-- y limitaría el acceso a los documento únicamente a los litigantes.

Tras largos debates, el Comité llegó a la conclusión de que los casos del Seguro Socia. merecen ese tratamiento especial porque, por su propia naturaleza, son diferentes de otros caso5 civiles. Son la continuación de diligencias administrativas cuyos expedientes son confidenciales hasta que alguien invoca la jurisdicción del tribunal de distrito para hacer valer sus derechos er virtud de un programa oficial. Además, todas las reclamaciones por incapacidad, que constituyen la mayoría de los casos de Seguro Social que se radican en los tribunales de distrito, contienen documentos médicos muy detallados y otra información personal que el reclamante debe aporta a fin de demostrar su incapacidad. Esa información médica y personal es de importancia crítica para el tribunal y de poco uso legítimo para todo el que no sea parte del caso. Poner es información a la disposición del público en la Internet no supondría mayor beneficio y podrí constituir invasión de la intimidad del reclamante. Los expedientes del Seguro Social, hay que indicarlo, siguen estando disponibles en su totalidad en las instalaciones del tribunal.

El Comité determinó que los beneficios que pudiera suponer el acceso público electrónico y remoto a los expedientes penales quedaban más que compensados por los riesgos que para la seguridad y el orden público crearía ese acceso. El acceso electrónico remoto a los documentos en los expedientes de casos penales, de llegar a ser cuestión de rutina, daría a acusados y a otros fácil acceso a información sobre las actividades de otros acusados, incluso el hecho de que están cooperando o no con las autoridades. Concretamente, una persona pudiera tener acceso a documentos radicados por el gobierno en apoyo de un pedimento de reducción de pena a cambio de ayuda apreciable y enterarse así de la participación de ese acusado en el caso de la fiscalía. Esa información podría utilizarse muy fácilmente para intimidar, hostigar y hasta para hacer daño a víctimas, acusados y sus familias.

Del mismo modo, el acceso a expedientes penales como cuestión de rutina pudiera aumentar sin querer el riesgo del acceso público no autorizado a información obtenida antes de radicarse la acusación formal en un caso, como mandamientos de allanamiento aún no cumplidos. El acceso público a esta información pudiera entorpecer y comprometer la labor investigativa y policíaca y presentar serios peligros a la integridad personal de los agentes del orden público en el desempeño de sus funciones oficiales. Sellar documentos que contengan éste y otros tipos de información delicada en casos penales no resuelve satisfactoriamente el problema, ya que el mero hecho de que se selle un documento suele ser señal de que el acusado probablemente esté cooperando con las autoridades o de que éstas han emprendido actividades secretas.

El Comité no pasó por alto los beneficios que para el público supondría un acceso más fácil a los expedientes penales; hay que destacar que los dictámenes y mandamientos, según lo determine el tribunal, y las hojas del libro diario seguirán estando a la disposición del público en los sitios electrónicos de los tribunales y en PACER y PACERNet. Pero, habida cuenta de las preocupaciones antes expresadas, el Comité concluyó que la seguridad personal y el riesgo a que se expondría a los agentes del orden público pesan más sobre su decisión que el acceso remoto e ilimitado del público a los expedientes penales. Esta recomendación debe reconsiderarse en caso de que llegara a ser manifiesto que los beneficios del acceso remoto ilimitado son mayores que los peligros para las víctimas, los acusados y sus familias, y los agentes del orden público.

El Comité reconoció la naturaleza singular de los expedientes de quiebras y la índole especialmente delicada de la información --en su mayor parte económica y financiera-- en ellos contenida. Esta recomendación plantea excluir la información de identificación personal y los números de cuentas de los deudores de todos los documentos del expediente (tanto electrónico como impreso) y dar a conocer únicamente las últimas cuatro cifras del número de Seguro Social y de las cuentas bancarias y de inversiones). La recomendación también plantea la posibilidad de enmendar el Código de Quiebras de modo de permitir utilizar únicamente las cuatro últimas cifras del número de Seguro Social de los deudores. El tribunal de quiebras recibirá, sin embargo, el número completo de Seguro Social, que utilizará en sus procedimientos internos, ya que éste número parece brindar la mejor manera de identificar las peticiones múltiples de quiebra. La recomendación propone una enmienda menor a la § 107(a) con el fin de permitirle al tribunal recabar el número completo pero mostrar únicamente sus cuatro últimas cifras. Los nombres de los hijos menores no aparecerán en los documentos del expediente, ya sean electrónicos o impresos.

Como es el caso con los casos civiles, la eficacia de esta recomendación depende de que los litigantes y otros interesados eleven pedimentos para sellar el expediente. A este fin, se impone la necesidad de enmendar el Título 11 del Código de Estados Unidos, § 107(b), que actualmente limita la capacidad de los tribunales de quiebra de sellar documentos; ello es necesario para establecer la intimidad y la seguridad como fundamentos para mandar sellar un documento. La experiencia de los tribunales que utilizan el sistema de radicación electrónica o de reproducción de imágenes de los expedientes no hace esperar que vaya a producirse un gran número de solicitudes de ese tipo. Además, y como es el caso cuando se utiliza el acceso electrónico remoto, la información es accesible únicamente mediante el uso de una clave de registro y contraseña regulados por el sistema PACER.

El Comité rechazó por varias razones las otras opciones que se formularon en el documento de comentarios. Todo intento de crear distintos grados de acceso a los expedientes de quiebras se toparía con los mismos inconvenientes que ya vimos en el ramo civil. Los casos de quiebra son aún más frondosos en lo que a grados de acceso se refiere por cuanto en ellos hay numerosos intereses que tienen necesidad válida de tener acceso a la información y sería preciso, pues, establecer grados de acceso para todos ellos. Además, muchas entidades pudieran satisfacer los requisitos para que se les tuviese por "parte interesada" en casos de quiebra y necesitarían tener acceso al expediente para determinar si de hecho están interesadas. Sería difícil crear un sistema de acceso electrónico que concediese acceso suficiente como para llegar a esa determinación sin brindarle pleno acceso a la información a la entidad en cuestión.

El Comité rechazó la idea de recabar menos información o de segregar ciertos datos y restringir el acceso a ellos por cuanto estimó que el acceso público a esta información es necesario y de valor. Además, el establecimiento de dos expedientes separados, uno completamente abierto al público y el otro de acceso restringido, aumentaría el trabajo de los escribanos al obligarles a llevar dos juegos de expedientes en cada caso.

Esta recomendación reconoce los varios tratamientos que se da a los distintos tipos de caso en los tribunales de primera instancia. Cuando se trata de apelaciones al tribunal de distrito o de apelaciones para dependencias administrativas, los documentos del expediente, a los efectos de su accesibilidad electrónica, recibirán el mismo tratamiento que se les dio en la dependencia de que se trate. Cuando se trate de apelaciones de decisiones del tribunal de distrito, los documentos del expediente, a los efectos de su accesibilidad electrónica, recibirán el mismo tratamiento que les dio el tribunal de distrito.